Groote Sociëteit

Mijnheer de President-Directeur,

De Europese Unie en vooral het Europees recht heeft mij goed beziggehouden in een of ander manier sinds 1975. Toen was ik net afgestudeerd in Oxford en begon mijn Europees avontuur aan de London School of Economics. Dit heb ik voortgezet aan de Middle Temple, te London, waar ik Barrister werd, daarna te Utrecht en later bij de Europese Commissie, voordat ik in Groningen en Brugge hoogleraar werd. Vanavond wil ik drie onderwerpen kort bespreken, volledig ervan bewust dat ik jullie niet lang mag laten wachten op het hoofdgerecht, of erger nog, de reactie zou uitlokken 'Voulez-vous que je meurs de soif?

Europa staat altijd in de stijgers: lopende werkzaamheden, maar sommige punten zijn vaste ankers, vaste uitgangspunten waaraan niet wordt getwijfeld en niet wordt getornd. Ik ga drie punten onder de loep nemen: de rechtstaat; Burgerschap en het vrij verkeer, en solidariteit. Hoewel alle drie zijn gebieden met politieke gevolgen, is mijn analyse een juridische, en niet politieke. Juristen dalen niet graag af naar het niveau van de huidige politiek.

De rechtstaat is een van de waarden waarop de Unie berust. De Lidstaten van de Unie hebben deze waarden geheel uit vrije wil onderschreven; zij hebben zich ook verplicht om deze waarden in acht nemen en hebben zich ertoe verbonden deze uit te dragen.

Artikel 19 VEU, dat het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel concretiseert, maakt het duidelijk dat zowel de nationale rechterlijke instanties als het Hof van Justitie van de EU moeten waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten ten volle wordt toegepast en dat de justitiabelen de rechtsbescherming genieten die zij aan dat recht ontlenen: dit betekent dat zowel natuurlijke personen als rechtspersonen mogen de rechtmatigheid van elke beslissing of andere nationale handeling, waarmee ten aanzien van hen een handeling van de Unie wordt toegepast, in rechte aanvechten. 

De Europese Verdragen hebben daarom een rechterlijk systeem ingesteld dat de coherentie en de eenvormige uitlegging van het Unierecht dient te verzekeren, teneinde het behoud van de specifieke kenmerken en de autonomie van de rechtsorde van de Unie te waarborgen.

De hoeksteen in dit systeem is de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU, waarbij een nationale rechter een vraag aan het Hof van Justitie kan, en soms moet voorleggen over de interpretatie of geldigheid van het Unierecht. Deze procedure heeft tot doel de coherentie en eenvormige uitlegging van het Unierecht te verzekeren.

Dus komt specifiek tussen het Hof en de rechterlijke instanties van de lidstaten een dialoog van rechter tot rechter tot stand, die de mogelijkheid biedt de volle werking en de autonomie van het Unierecht te verzekeren en de eenheid en uniciteit van het door de Verdragen geschapen recht in acht te nemen.

Het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming is een algemeen beginsel van Unierecht dat uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeit en dat is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten

van de mens en de fundamentele vrijheden, en meer recentelijk in artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.

Artikel 19 VEU is van toepassing ‘op de onder het recht van de Unie vallende gebieden’, onafhankelijk van de situatie waarin de lidstaten dit recht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, ten uitvoer brengen. Dus, toen in Portugal de regering besloot om de salarissen van rechters te verlagen, oordeelde het Hof dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU in die zaak van toepassing was. Waarom, hoor ik jullie denken?

De nationale instantie waarop die zaak betrekking had, namelijk de Portugese rekenkamer, kon uitspraak doen, als rechterlijke instantie, over vragen betreffende de toepassing of de uitlegging van het recht van de Unie; derhalve functioneerde zij binnen de onder dit recht vallende gebieden.  Het feit dat de rechterlijke organisatie in de lidstaten onder hun eigen bevoegdheid berust, neemt niet weg dat de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid de verplichtingen in acht moeten nemen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht en, in het bijzonder, uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.

Door van de lidstaten te eisen dat zij deze verplichtingen aldus naleven, tracht de Unie geenszins om deze bevoegdheid zelf uit te oefenen, noch om zich deze toe te eigenen. Instanties die als ‘rechterlijke instantie’, in de zin van het Unierecht, deel uitmaken van zijn stelsel van beroepsmogelijkheden, moeten voldoen aan de vereisten van daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden.

Het zal voor jullie geen verassing zijn dat om te waarborgen dat een rechterlijke instantie in staat is een dergelijke bescherming te bieden, is de instandhouding van de onafhankelijkheid van deze instantie een conditio sine qua non: dit wordt bevestigd door artikel 47, tweede lid, van het Handvest, dat de toegang tot een ‘onafhankelijk en onpartijdig gerecht’ vermeldt als een van de vereisten voor het fundamentele recht op een doeltreffende voorziening in rechte. 

Dit vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties dat onlosmakelijk verbonden is met de taak van de rechter, behoort tot de kern van het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming en het grondrecht op een eerlijk proces; dit is van het grootste belang als waarborg dat alle door de justitiabelen aan het Unierecht ontleende rechten worden beschermd en tevens de in artikel 2 VEU verankerde waarden, waaronder de rechtsstaat, worden behouden. Dit vereiste omvat twee aspecten:

1) De betrokken instantie uitoefent haar taken volledig autonoom, zonder enig hiërarchisch verband, zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn, of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen. De instantie moet beschermd zijn tegen inmenging of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in gevaar zou kunnen brengen en van invloed zou kunnen zijn op hun beslissingen. 

2) De betrokken instantie is onpartijdig: zij houdt van gelijke afstand ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp vanhet geding; objectiviteit moet in acht wordt genomen en elk belang bij de oplossing van het geschil, buiten de strikte toepassing van de rechtsregel, moet ontbreken. 

Voor deze waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn regels nodig, onder andere met betrekking tot de samenstelling van het orgaan, de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor verschoning, wraking en afzetting van zijn leden, die geschikt moeten zijn om bij de justitiabelen elke legitieme twijfel erover weg te nemen dat deze instantie zich niet laat beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig is ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen. 

Het vereiste van onafhankelijkheid gebiedt dat het stelsel van tuchtregels voor de personen met een rechterlijke taak, en derhalve hun eventuele ontzetting uit het ambt, de noodzakelijke waarborgen biedt om elk risico uit te sluiten dat dergelijke regels worden gebruikt als middel om politieke controle uit te oefenen op de inhoud van rechterlijke beslissingen. Essentiele waarborgen voor het behoud van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht zijn:

• Regels over welke gedragingen tuchtrechtelijke overtredingen opleveren en de concreet daarop toepasselijke sancties, en

• Een onafhankelijke tuchtinstantie volgens een procedure waarmee de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest neergelegde rechten, waaronder de rechten van de verdediging, volledig worden gewaarborgd en waarbij wordt voorzien in de mogelijkheid om in rechte op te komen tegen de beslissingen van de tuchtinstanties.

Naar aanleiding van deze beginselen, werd het heel duidelijk dat de gedwongen afzetting van bepaalde rechters van de Poolse Hoge Raad door de vorige Poolse regering, door middel van een wijziging van de pensioenbepalingen, niet door de beugel kon. Er was geen sprake ervan dat de rechters ongeschikt waren om hun taak te vervullen wegens onbekwaamheid of een ernstig verzuim, met inachtneming van de toepasselijke procedures. De maatregel had directe gevolgen voor bijna een derde van de zittende leden van rechterlijke instantie, onder wie in het bijzonder de president ervan wiens in de grondwet gewaarborgde termijn van zes jaar hierdoor eveneens werd ingekort. 

Verdere pogingen door de vorige Poolse regering om de rechtsstaat te ondermijnen vingen ook bot bij het Hof van Justitie. Tuchtrechtelijke procedures tegen rechters die een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie hadden gesteld waren ook in strijd met het EU recht - zoals wij hebben gezien, voorziet de artikel 267 VWEU dat zulke vragen kunnen en in sommige gevallen moeten worden gesteld.

Het is geen verassing dat het Hof van Justitie oordeelde in andere zaken, naar aanleiding van over wetswijzigingen of besluiten van een nationale rechter die bepaalden dat het nationaal grondwet voorrang genoot boven het EU recht, dat ook deze ontwikkelingen in strijd waren met het Europees recht. 

Kenmerkend van een regime dat autoritair optreedt, geen oppositie wil dulden, en de rechten van de burgers wil ondermijnen, is een aanval op de rechterlijke macht, een beperking van toegang tot de rechter, en het willen omzeilen van verplichtingen die uit internationale verdragen voortvloeien. Helaas zien wij te vaak dat sommige van deze acties ook voorkomen in landen waar men denkt dat rechtsbescherming zeer geavanceerd is.

Twee voorbeelden: in het VK hebben in de afgelopen jaren verschillende regeringen geprobeerd om beroep of rechterlijke toezicht te beperken; in Nederland heeft men geprobeerd om toegang tot de rechter te ontmoedigen door de griffierechten te verhogen. Deze maatregelen gaan niet zo ver als in Polen, maar c'est le ton qui fait la musique. Hierdoor is de eerste ‘take-away’: Let erop dat politici niet proberen om de rechtsstaat te ondermijnen. Ook al lijkt het om een kleine punt te gaan, kan er snel sprake zijn van een gevaarlijke koers, een glibberig pad. Met de opkomst van populisten wordt het risico van een aanval tegen de rechtsstaat steeds groter.

Ik kom nu bij mijn tweede punt: Burgerschap en het vrij verkeer. Een paar dagen geleden heeft het Hof van Justitie in twee arresten besloten dat op grond van het EU-recht15 het vereist is dat aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, gelijke toegang wordt verleend tot de middelen waarover de onderdanen van die lidstaat voor de daadwerkelijke uitoefening van hun actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat die rechten beschikken. Dit betekent dat zij ook lid mogen worden van een politieke partij; lidmaatschap mag niet worden voorbehouden aan de eigen onderdanen van het betrokken Lidstaat.

Burgerschap van de Unie is een extra recht van burgers van de Lidstaten, maar het is een recht dat echt inhoud heeft. Gelijke behandeling van alle EU-burgers is een kernbeginsel van het Europees recht. Dit beginsel vormt ook de grondslag van de behandeling van het vrij verkeer van werknemers, vestiging, en dienstverlening. Dus bij voorbeeld, mocht België Franse Dames van flexibele zeden – of, zoals een van mijn oud-studenten hun noemde ‘Dames van onderhandelbare zeden’ – die in Luik hun roeping uitoefenden uit het land zetten omdat zij van buitenlands komaf waren, terwijl geen maatregelen waren genomen tegen Belgische Dames die dezelfde activiteiten ontplooiden. Verder mocht België de Dames niet zomaar uitzetten vanwege hun roeping, elk geval moest individueel beoordeeld zijn: een nationaal overheidsorgaan mag de openbare orde alleen inroepen wanneer er sprake is van een werkelijke, voldoende ernstige bedreiging, die een wezenlijk belang van de maatschappij raakt.16

Een interessante kanttekening hierbij is dat de Dames meer succes hebben geboekt dan pooiers, zoals een vergelijking van bepaalde rechtszaken aantoont.

Deze twee voorbeelden - en er zijn natuurlijk veel meer - brengen mij tot de tweede ‘take-away’: Nederlanders en andere EU-burgers hebben dezelfde rechten. Deze kunnen ook in passende gevallen tegen iemands eigen Lidstaat worden gebruikt (bij voorbeeld in een verzoek tot erkenning van in andere Lidstaten behaalde diploma's, of bij verhuizing terug naar je eigen Land met je echtgenote of echtgenoot (of geregistreerde partner) die je in een ander Lidstaat hebt ontmoet.) De EU roept haar burgers om net zoveel te denken aan hun medeburgers als aan hunzelf: Civus europeus sum.

Dit brengt mij tot mijn derde punt: solidariteit. Hierover, maar een paar woorden, maar belangrijke woorden. De Unie is gegrond op de basis dat wij of allemaal samen zwemmen, of allemaal samen verdrinken. Dit is tot uiting gebracht in het artikel 4, lid 3 VEU:

‘Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.

De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.

De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.’

Dit verbiedt dus de zonden het goede nalaten en zonden van het verkeerde te doen: zonden van nalatigheid en zonden begaan!

Solidariteit wordt vaak echt onder druk gezet of, gelukkig minder vaak, totaal genegeerd. In de huidige omstandigheden, waar de leiders van sommige Lidstaten bijna een vijfde colonne vormen van sympathisanten voor Russische ambities, is de naleving van de democratische principes van de rechtsstaat van steeds meer actueel belang. Hoewel in artikel 7 het EU-Verdrag voorziet in mechanismes als reactie tegen een ernstige schending van de in artikel 2 van het Verdrag de Unie bedoelde waarden, of een ernstige bedreiging daarvan, zijn deze mechanismes lomp en langzaam; zij lijden ook aan een grote tekortkoming: zij eisen instemming van alle andere lidstaten. Dat betekent dat de ene zondaar de hand snel en gemakkelijk boven het hoofd van de andere kan houden. Het kwaad heeft duidelijk geallieerden.

Soms hoor ik mensen zeggen 'Gooi die Staat uit de Unie!' Maar zulk een aanpak jaagt de zondaar alleen op in de richting van de armen van de vijand, en biedt geen gelegenheid of steun voor hervorming. Tony Blair werd ooit gevraagd waarom hij Claire Short - een zeer lastige minister - binnen zijn Kabinet hield. Zijn wat platte antwoord was: ‘Ik heb het liever dat zij binnen blijft en naar buiten plast, dan dat zij naar buiten gaat en naar binnen plast.’

Mijn laatste, ‘take-away’ is dit: Samenwerking en solidariteit zijn niet alleen nog steeds heel belangrijk, zowel op Europees als op Nederlands niveau, zij zijn nu belangrijker dan ooit, gezien de huidige politieke omstandigheden.

De rechtstaat biedt een raamwerk waarin deze twee deugden kunnen worden gehandhaafd. Wij vergeten dit voor ons eigen risico. Nederland werd naar veel jaren van verzuiling, afsplitsingen en verschillende graden van intolerantie, toch een gidsland voor tolerantie, samenwerking, en solidariteit. Deze deugden mogen niet verloren gaan op het altaar van populisme, demagogen, en charlatans of windbuilen.

Precies hetzelfde geldt voor Europa! Volg niet de betoverende zangeres; geef geen gehoor aan het gezang van de Lorelei.

Ik heb gezegd.

Laurence Gormley is Professor aan het Europa College, Brugge; Emeritus Hoogleraar Europees Recht aan de Rijksuniversiteit Groningen, en een Bencher van Middle Temple, London.